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ALLEGATO 2
Processo decisionale e di pianificazione territoriale inclusivo

• 2.1    I progetti di Agenda 21 Locale in Provincia di Ascoli Piceno
• 2.2    La partecipazione pubblica come strumento di consenso politico e pianificazione territoriale
  • 2.2.1  Modello e tecniche di partecipazione
  • 2.2.2  Approccio partecipato alla pianificazione territoriale

ALLEGATO 2

Nei progetti elaborati attraverso processi decisionali inclusivi, si cerca di giungere ad un risultato condiviso, includendo un ampio numero di soggetti interessati ad un determinato problema e di farli partecipare alle scelte.
Nei processi inclusivi gli interventi pubblici sono progettati a più voci.
All'inizio di un processo decisionale, le strade sono tutte (o quasi tutte) aperte. Gli interlocutori devono ragionare sul problema e non valutare una specifica soluzione.
Analizzando le possibilità e le variabili in gioco, in una fase iniziale, possono emergere soluzioni a cui nessuno aveva pensato.
L'apertura del processo decisionale dovrebbe avvenire in uno stadio precoce del percorso progettuale, ossia quando alcune alternative sono ancora disponibili.
Il processo partecipativo, inteso nella sua accezione più ampia di coinvolgimento diretto dei cittadini nei processi di programmazione e pianificazione delle risorse collettive e del territorio, è la modalità di governo del territorio più efficace, in grado di assicurare una reale condivisione delle scelte (processo democratico) e di indirizzare lo sviluppo locale verso principi di sostenibilità.
All'oggi, quindi, diventa forte l'esigenza di strutturare un percorso organico di reale coinvolgimento della comunità locale nelle scelte che influenzano le trasformazioni del territorio.
Non deve, però, essere confuso il processo partecipativo con i più semplici processi di comunicazione o con la propaganda.

2.1     I progetti di Agenda 21 Locale in Provincia di Ascoli Piceno

La Provincia, quale Ente territoriale di area vasta, preposto al riequilibrio del territorio tra aree deboli (l'interno e le periferie), aree forti (i capoluoghi e le aree produttive) e tra i soggetti, può diventare il punto di riferimento culturale e programmatico per quanti abitano e operano al suo interno.
Attraverso il dialogo fra gli Enti e con i cittadini e le loro associazioni, è possibile impostare un governo del territorio che concepisca il lavoro, l'ambiente, i saperi e le tradizioni, come risorse e non come ostacoli allo sviluppo di progetti efficaci.
Un progetto di sviluppo integrato partecipato può avere come obiettivo principale la salvaguardia dell'ambiente e, quindi, definire le relazioni con altri obiettivi (tutela acque, valorizzazione culturale, tutela della salute, lavoro, giustizia, servizi pubblici ed efficienti, …).

La Provincia di Ascoli Piceno ha sentito la necessità di strutturare organicamente la dimensione della partecipazione attraverso il programma "Provincia Aperta per la partecipazione e le azioni condivise", organizzando un percorso strutturato di ascolto delle autonomie locali e di partecipazione democratica, attuando politiche ed azioni per coinvolgere enti locali, associazioni, cittadini nell'ambito dei processi decisionali di governo del territorio.

L'Agenda 21 Locale è uno strumento di governance volontario, caratterizzato da numerosi elementi, quali trasversalità, multidisciplinarietà, coinvolgimento di tutti gli attori locali e sensibilizzazione. Sulla base dei risultati della Valutazione intermedia delle A21L elaborata dalla Regione Marche, le caratteristiche del processo di A21L hanno reso difficoltosa la sua attuazione all'interno delle amministrazioni.

Di seguito, inoltre, viene presentata un'immagine nella quale sono evidenziati tutti i progetti avviati nelle Marche fino al 2003 (Fig.2.1).

I colori identificano diversi progetti A21L avviati nei comuni delle varie Province. I retini neri indicano i comuni compresi in aree Obiettivo2 (interamente, parzialmente o phasing out)
- FONTE: www.autoritambientale.regione.marche.it.
La cornice nera individua l'ambito territoriale della Val d'Aso.

Figura 2.1. Progetti avviati nel territorio regionale fino al 2003

In Provincia di Ascoli Piceno, i progetti di A21 Locale avviati (al 2003) hanno sviluppato programmi per la definizione concertata del Rapporto sullo Stato dell'Ambiente (RSA), per la strutturazione di un Piano d'Azione Locale (PAL) condiviso e per la Contabilità Ambientale.
Nello specifico, i progetti sono stati ⁹:

• Comune di Ascoli Piceno Ascoli Piceno: "crogiolo di arte, cultura ed ambiente" (RSA);
• Comune di Porto Sant'Elpidio: "Porto Sant'Elpidio verso lo sviluppo sostenibile" (RSA);
• Comune di Altidona - Unione Comuni di VALDASO: "Per la valorizzazione della Valle dell'Aso" (PAL);
• Provincia di Ascoli Piceno: "Mappatura, sostenibilità e impronta ecologica della Provincia di Ascoli Piceno" (Contabilità Ambientale);

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2.2     La partecipazione pubblica come strumento di consenso politico e pianificazione territoriale

Il coinvolgimento di gruppi d'interesse locali, comitati, singoli cittadini interessati dal piano o progetto di sviluppo può consentire di sviluppare un processo di pianificazione urbanistica, territoriale ed ambientale integrato ed interattivo che può essere rivisto, integrato, corretto e completato in itinere, ovvero durante il suo processo formativo.

La fase di partecipazione della comunità locale permette di comprendere il livello di condivisione degli obiettivi, dei risultati di analisi, degli studi e degli interventi necessari per l'attuazione del progetto di sviluppo integrato.
In questo modo, si possono evitare sprechi di risorse ambientali - territoriali, economiche e di tempo causati dalle possibili (e probabili) interruzioni del processo decisionale/progettuale.

Il modello di partecipazione dovrebbe prevedere azioni ed attività diversificate (informazione, formazione, partecipazione interattiva e/o passiva) ed essere rivolto ad un target ampio di stakeholder (tutti gli attori locali rilevanti per l'implementazione del processo).

La partecipazione della popolazione all'interno del processo decisionale/progettuale non crea interruzioni o sospensioni dell'iter perché l'inserimento delle proposte/osservazioni dei soggetti interessati, le modifiche/correzioni ed integrazioni sono discusse ed apportate durante il processo di pianificazione (in itinere), con un continuo scambio interattivo tra le parti, evitando così sprechi di risorse ambientali, economiche e di tempo.
Viene cosi ottimizzato il binomio: uso coerente delle risorse e programmazione degli interventi.

Il ruolo della partecipazione è di cruciale importanza per poter determinare quali sono gli elementi conflittuali nella definizione della scala delle priorità degli obiettivi, per definire le problematiche rilevanti del processo decisionale e dell'analisi/studio delle diverse ipotesi alternative.
La messa in atto del processo di partecipazione garantisce la possibilità di attivare/innescare un'efficace azione preventiva degli impatti ambientali, sociali ed economici derivanti da un intervento non appropriato ed un'azione di controllo sugli effetti delle scelte fatte.

L'efficacia e l'efficienza del modello di partecipazione dipendono fortemente dalla sua estensione/portata e dalla sua applicazione fin dalle prime fasi del processo decisionale.

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2.2.1     Modello e tecniche di partecipazione

Scelto il modello di partecipazione (ex-ante, in itinere, ex-post), ovvero il momento di avvio del processo partecipativo, si dovranno poi scegliere le tecniche di partecipazione ritenute più appropriate per il caso specifico (per la strutturazione ed implementazione del processo di sviluppo integrato, per la stesura del PRG intercomunale, per nuovi piani e/o progetti esecutivi/attuativi, …). Tra le tecniche di partecipazione, dalle quali scegliere la tipologia idonea al proprio caso, si possono individuare le tecniche di ricerca qualitative, tipiche delle scienze sociali, ma rivalutate in ambito scientifico - tecnico per la loro attitudine a:

• fornire informazioni su tematiche rilevanti per la discussione, riguardanti analisi e studi nuovi, o poco praticati;
• favorire la presa di decisione su argomenti complessi;
• stabilire un maggiore contatto fra esperti e comunità interessata/influenzata dall'intervento/programma/piano/progetto.

La prima fase del processo di Informazione e Partecipazione consiste nella definizione e analisi della situazione locale e nell'identificazione degli attori rilevanti per il processo di sviluppo locale (mappatura degli stakeholder) e degli interessi in gioco nel caso specifico.
Si tratta, quindi, di una fase preliminare, utile per definire il campo d'azione e la strategia da adottare per l'attuazione delle fasi successive, ovvero per l'implementazione della partecipazione attiva.

I momenti significativi per l'avvio di un processo partecipato possono essere così organizzati:

1. Informazione attraverso stampa locale; ovvero prevedere/predisporre un box-riquadro esplicativo all'interno del quotidiano di riferimento (sempre lo stesso), nel quale si danno informazioni costanti e continue sull'andamento della situazione, sull'attività delle AmministrazionI Comunali, degli enti e delle Associazioni locali e dei consulenti esterni, nell'ambito della tutela ambientale e in riferimento ai programmi e progetti per la tutela, riqualificazione e valorizzazione integrata del territorio e delle sue peculiarità.

2. Individuazione e mappatura degli stakeholder (cittadini, gruppi d'interesse locale e regionale, imprenditori e industriali locali, agenzie governative per la tutela dell'ambiente e della salute pubblica a scala nazionale e regionale) e degli interessi in gioco:
   1. attraverso analisi e studi della realtà locale;
   2. attraverso strumenti e tecniche, quali potrebbero essere interviste mirate e questionari per poter conoscere le idee, l'opinione, i pareri, le esigenze, le problematiche e le perplessità della comunità locale in riferimento alle questioni rilevanti specifiche.

   
   Si utilizzano, quindi, sia tecniche di partecipazione diretta sia indiretta, attraverso le quali i soggetti partecipano al processo di programmazione e definizione del Piano d'Azione Ambientale.

   Nella fase preliminare, in cui si attiva una consistente comunicazione - informazione verso e con la popolazione, si possono ottenere le informazioni necessarie (già ad un buon livello di completezza) utilizzando i dati esistenti (presso gli enti competenti) ed, eventualmente, attraverso la predisposizione di un questionario da sottoporre, mediante intervista e/o invio postale, ad un campione di soggetti dei gruppi d'interesse esistenti.
   Per le fasi esecutive successive di partecipazione operativa, si possono utilizzare tecniche di informazione-partecipazione interattive, quali Forum e Focus Group.

   La scelta del grado di dettaglio, del tipo di fonti e di dati utilizzabili/necessari per lo studio della realtà locale sarà in funzione del tempo necessario di reperimento e/o produzione di risultati ed delle risorse umane e finanziarie disponibili per ogni azione d'intervento (organizzazione, pubblicizzazione, comunicazione, ricerca, interviste, invio lettere e/o e-mail, studio e riordino, produzione dei risultati).

3. Analisi e valutazione dei dati e dei risultati ottenuti, nonché delle problematiche ambientali esistenti e delle relative cause.
   In questo modo si acquisiscono le informazioni necessarie per definire gli obiettivi generali dell'azione ambientale integrata e stabilire l'ordine di priorità dei problemi da affrontare.
   Si procede, quindi, alla fissazione degli obiettivi specifici e concretamente misurabili/raggiungibili dall'azione ambientale (target d'azione).

4. Scelta delle tecniche di partecipazione ed avvio del processo di partecipazione, definito sulla base degli obiettivi prefissati e delle tecniche selezionate.
   Le tecniche più efficaci, immediate ed appropriate per il caso specifico sono:
   • Forum per consentire la più ampia partecipazione pubblica alle diverse fasi di definizione, attuazione, valutazione e revisione del piano di azione ambientale;
   • Focus Group per mettere in contatto e consentire lo scambio e la produzione di idee, iniziative tra gruppi di soggetti selezionati.
   • Workshop (es.: metodo riconosciuto dalla CE: European Awareness Senario Workshop - EASW) dove organizzare sedute plenarie e tavoli "tecnici" di discussione che permettono di ragionare e discutere sulle tematiche rilevanti e sugli obiettivi definiti precedentemente. Alternando sedute plenarie e Focus Group la discussione può avere costanti sviluppi in itinere.
5. Monitoraggio - revisione per misurare e valutare i risultati ottenuti dalle azioni intraprese.
   La fase del monitoraggio sarà fondamentale per avviare successivamente una fase di Follow up del processo e/o del programma sino al raggiungimento dell'obiettivo generale di sviluppo integrato e sostenibile, consapevole e partecipato, del territorio della Val d'Aso.
6. Integrazione nel processo di pianificazione territoriale delle proposte d'intervento emerse e condivise nei tavoli di discussione e scelte come risultato della concertazione.

Definizione del Modello di Partecipazione

Applicando un modello di partecipazione (con tecniche appropriate) si può garantire al processo di pianificazione e di valutazione strategica, nel caso specifico, di piano e programma (quindi ad un livello superiore) un continuo miglioramento e la possibilità d'integrazione delle informazioni a disposizione; l'opportunità di ricalibrare, correggere, modificare e completare le singole azioni in atto e, conseguentemente, tutto il processo decisionale di pianificazione.

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2.2.2     Approccio partecipato alla pianificazione territoriale

Uno degli step fondamentali della procedura partecipata di pianificazione territoriale, intesa come strumento strategico di programmazione ed uso del territorio è costituito dalla fase di gestione del consenso, ovvero della messa in rete/comunicazione degli attori/soggetti ("decisori") interessati dall'intervento per coinvolgerli, durante tutta la fase decisionale, sulle linee di sviluppo futuro della città e/o del territorio nel suo complesso (programmi/progetti di riqualificazione ambientale, urbana e territoriale).

Il primo step per una pianificazione strategica partecipata del territorio è la connessione di rete da realizzarsi a livello di attori - decisori, ovvero la consultazione, la partecipazione allargata, al processo decisionale - progettuale, dei soggetti/attori con effettivi poteri decisionali e competenze tecniche (attori politici e tecnici di analisi, progetto e valutazione) per coinvolgerli assieme sulla definizione delle linee di sviluppo futuro della città.
La creazione di una rete di comunicazione allargata di attori - decisori, alla negoziazione di tutti gli interessi sui progetti urbani/territoriali, ex-ante ed ex-post, determina la "compromissione pubblica" degli attori-decisori e quindi la ricerca degli obiettivi principali e rilevanti.

Il secondo livello di connessione/partecipazione, necessario per garantire una pianificazione strategica partecipata reale ed effettiva, è il coinvolgimento di tutti gli attori in gioco che sono influenzati e interessati dal progetto (stakeholders), pubblici e privati, individuali e collettivi.

Attraverso un approccio strategico alla pianificazione, si cerca quindi di creare, sviluppare, organizzare e gestire un modello di "network di networks", ovvero una serie di reti di relazioni locali (costituite dai soggetti interessati al/dal progetto) all'interno di una rete di comunicazione principale, rappresentata e gestita dalla rete di attori - decisori (es.: ufficio incaricato dall'amm.ne provinciale; team di tecnici incaricati all'implementazione del processo di sviluppo integrato; enti, istituzioni ed Associazioni Locali, …) che mette in contatto tutti i soggetti. Si ha così un'elevata probabilità di realizzare un alto grado di interazione e di generare una base per azioni condivise.

Il progetto di sviluppo integrato del territorio della Val d'Aso, oltre a prevedere obiettivi e linee guida d'azione prioritari, deve introdurre il criterio di pianificazione di "compromesso reciproco", attraverso il quale i soggetti rilevanti interessati/influenzati dalle azioni di progetto e gli attori/decisori realizzano un tavolo di concertazione - comunicazione - informazione multilaterale, in cui si incontrano e relazionano esigenze ed obiettivi reciproci, per arrivare ad un "programma/progetto di sviluppo comune" comune/vicino a tutte le parti in gioco, ovvero influenzate dal progetto d'intervento, che risponda cioè alle esigenze di tutti i soggetti della comunità.

I fattori che determinano il successo e l'efficacia delle relazioni di rete tra gli attori sociali durante il processo decisionale di pianificazione strategica sono fondamentalmente:

• l'esistenza, a livello locale, di un gruppo di coalizione dominante che sostiene il processo strategico di programmazione e pianificazione con un ruolo di leadership; che si assume l'incarico di formulare, elaborare, attuare e gestire il piano, di coordinare gli attori in gioco, quindi anche di comunicazione - informazione della sua evoluzione e del suo progresso nella comunità locale;
• la mobilitazione efficace di tutti gli attori in gioco - locali, regionali, statali, in funzione del livello di influenza e d'interesse del progetto e della magnitudo degli effetti dell'intervento proposto - Comune, Regione, gruppi d'interesse economico, sociale ed ambientale;
• la creazione di nuove coalizioni ed interrelazioni e la diffusione e l'applicazione di meccanismi di consultazione - concertazione, quindi di partecipazione, tra gruppi d'interesse, normalmente non relazionati tra di loro.

In questo modo si realizza un processo decisionale - di pianificazione territoriale fortemente incentrato sulla cooperazione e collaborazione, quindi sulla creazione di consenso, tra soggetti pubblici, privati, individuali e collettivi che hanno influenza sul progetto o sono interessati allo stesso, rendendo efficiente ed efficace il processo di piano, evitando sprechi di risorse ambientali, economiche e di tempo.
Si è in grado, inoltre, di avviare il monitoraggio, e quindi di innescare un meccanismo di feedback costruttivo all'interno del processo programmazione e pianificazione per tutto il territorio.

Con un approccio strategico alla programmazione e pianificazione del territorio, il difficile rapporto tra piano/livello politico e la questione di partecipazione effettiva/concreta di TUTTI al processo decisionale, si risolve spontaneamente, poiché si inserisce, da subito, nelle fasi di piano il concetto di coinvolgimento e concertazione, definendo chiaramente i ruoli, le posizioni, i compiti, gli interessi in gioco; si procede poi progressivamente inserendo, con la partecipazione, il concetto più ampio di sviluppo sostenibile locale, urbano e territoriale.

L'inserimento della partecipazione nel processo decisionale - progettuale diventa un concetto fondamentale in quanto rappresenta un ottimo, se non l'unico, strumento per evitare conflitti e contrasti tra popolazione e Amministrazioni - Attori/Decisori (Enti, Istituzioni, Associazioni, Comitati, soggetti individuali e collettivi, pubblici e privati) che indebolirebbero e rallenterebbero il processo di programmazione e pianificazione territoriale.
La validità di un simile approccio alla pianificazione e gestione del territorio, che inserisce all'interno del processo decisionale anche la partecipazione pubblica, è confermata e rafforzata dal fatto che in questo modello di pianificazione sono dominanti le logiche di cooperazione ed interazione tra gli attori, che hanno acquisito la consapevolezza della necessità di lavorare collettivamente, poiché singolarmente non si possono avviare politiche e strategie "comprensive". Diventa chiaro che la mancanza di coordinazione e accordo di uno o pochi, può ostacolare la realizzazione di un programma d'azione.
Un approccio strategico permette inoltre di chiarire tutti gli interessi in gioco e gli obiettivi di ogni soggetto e, conseguentemente, di arrivare più rapidamente e più semplicemente (con minori conflitti) alla definizione di accordi e compensazioni per gli interessi più deboli.
Si acquisisce, quindi, la consapevolezza che coalizioni ed alleanze rendono il sistema decisionale più efficiente ed efficace, rafforzando il potere decisionale dei soggetti, riducendo i contrasti ed aumentando la possibilità di gestione delle risorse finanziarie, tecniche, di tempo, nonché, ambientali.

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