…: PIANO DIRETTORE E PEREQUAZIONE TERRITORIALE DELLA VALDASO:
STRUMENTI DI ATTUAZIONE PER LA PIANIFICAZIONE AMBIENTALE :...
PARTE I – PEREQUAZIONE URBANISTICA

1. COS’È LA PEREQUAZIONE

La perequazione urbanistica consiste nell'attribuzione di pari diritti edificatori ai suoli urbani, indipendentemente dalla loro destinazione d'uso.
Il sistema perequativo facilita la politica demaniale dei comuni (per i servizi pubblici) e consente l'equo trattamento delle proprietà fondiarie.

L’attuazione del principio di perequazione consente, infatti, di cofinanziare opere, infrastrutture e servizi pubblici di interesse collettivo attraverso la compartecipazione del settore privato che riceve come beneficio la possibilità di edificare.
Con la perequazione, infatti, si riduce il rischio dell’aleatorità dello zonig definito con il sistema tradizionale di piano che assegna la possibilità di edificare o attribuisce un vincolo di inedificabilità in relazione alle strategie pianificatorie ed alle caratteristiche territoriali.

La perequazione è quindi una modalità di attuazione della sussidiarietà orizzontale, con la quale pubblico e privato negoziano l’acquisizione dei suoli, la realizzazione di opere e servizi (Amministrazione Pubblica) e diritti edificatori (proprietà privata).
Attraverso la perequazione territoriale, invece, si da attuazione alla sussidiarietà verticale, con la quale Provincia e Comuni interagiscono nella trasformazione dell’ambito di riferimento (Valdaso) e condividono le scelte urbanistiche che interessano ambiti e questioni di rilevanza sovracomunale.

2. PIANIFICAZIONE URBANISTICA E TERRITORIALE ATTRAVERSO LA PEREQUAZIONE URBANISTICA

L’attuazione del Piano strutturale, come strumento d’indirizzo per la pianificazione urbanistica a scala locale, avviene con l’applicazione delle regole della perequazione urbanistica.

A scala territoriale e comunale, devono essere definiti in maniera concertata (tra Provincia e Comuni della Valdaso) i “distretti di perequazione”: aree di trasformazione urbanistica (indipendentemente dalla zonizzazione classica), nelle quali l’Amministrazione (o amministrazioni) elimina la distinzione tra proprietà pubblica e privata.
In questi ambiti, il valore delle aree pubbliche e private è uguale e i diritti edificatori non sono più distinti.
Con questo strumento, proprietà, prima escluse dalla trasformazione urbanistica del comune e/o dell’ambito territoriale individuato, possono partecipare al processo di pianificazione.
Un vincolo all’attività urbanistica nelle nuove aree di trasformazione è che le zone edificabili sono concentrate in una porzione limitata lasciando libero il resto per interventi di interesse collettivo pubblico.

I distretti urbanistici di perequazione dovranno essere sia di carattere comunale sia territoriale (per la Valdaso).
La competenza e la rilevanza (comunale o provinciale) del distretto saranno definite con modalità concertata, attraverso la discussione collettiva tra gli stakeholder locali (Amministrazioni, Ass. di categoria, Provincia AP).

Definiti gli ambiti di rilevanza territoriale e gli indirizzi comuni per l’individuazione e la pianificazione delle zone di perequazione comunale, i singoli comuni potranno avere una certa elasticità nel definire le aree nelle quali individuare l’applicazione dei principi perequativi (diritti edificatori equilibrati).

Nelle aree di perequazione sarà possibile definire ambiti tematici o misti (multisettoriali).
Questo significa che potranno essere selezionate zone nelle quali per compensazione urbanistica si trasferiranno i crediti edilizi per singoli settori (produttivo-artigianale, residenziale, commerciale, servizi d’interesse pubblico-collettivo, ...) o per comparti misti di attività.

A scala sovracomunale, l’ambito di perequazione rappresenta un comparto di riqualificazione territoriale ed ambientale, in grado di consentire non solo il ricompattamento dei vari ambiti (produttivo, artigianale, residenziale, ...), ma anche la riqualificazione del territorio, sia dal punto di vista ambientale sia di tipo urbanistico.

A scala comunale, l’ambito di perequazione può essere inteso come “comparto di riqualificazione urbana” che consente di indirizzare verso lo sviluppo sostenibile anche il disegno della città e di tutto il territorio comunale.

Gli ambiti di perequazione urbanistica, o comparti perequativi, individuano le aree (comunali o sovracomunali) di trasformazione urbanistica, ovvero le aree destinate ad una radicale riforma della struttura urbanistica della città e del territorio.
In queste aree la progettazione urbanistica prevede la possibilità di cambio della destinazione d’uso definita dalla zonizzazione tradizionale (da zona agricola a zona urbana).

Le iniziative intraprese in questi ambiti perequativi possono essere attivate, sia dal pubblico sia attraverso l’iniziativa privata (anche con lo strumento del project financing).

Con l’applicazione del principio di perequazione urbanistica, vengono quindi definiti dei comparti nei quali garantire la compensazione urbanistica e l’assegnazione di crediti edilizi (in cambio dell’assegnazione delle aree destinate ad interventi pubblici e di interesse collettivo).
Viene inoltre eliminato lo squilibrio dei valori delle proprietà, ovvero viene riconosciuto il diritto ad avere un indennizzo pari al valore di mercato dei beni anche se gli ambiti sono interessati da interventi di carattere ed interesse pubblico.

I soggetti proprietari delle aree di particolare rilevanza e potenzialmente soggette a perequazione (ovvero per le quali è in previsione un intervento di ricomposizione ambientale, territoriale, urbanistica) possono decidere di cedere volontariamente le proprie aree così da garantirsi agevolazioni o semplificazioni di procedura (es.: una percentuale di crediti edilizi aggiuntiva; riduzione dei tempi di valutazione).

Il processo pianificatorio si attua attraverso l’implementazione di un processo decisionale partecipato che coinvolge i principali stakeholder e con il quale si definiscono una serie di alternative possibili per l’individuazione delle soluzioni di piano e perequazione concertate.
In questo modo si riducono gli effetti dell’incertezza che caratterizzano tutti i processi di pianificazione e gestione territoriale.

Le fasi operative per l’avvio del processo decisionale sono indicativamente:

• l’individuazione dei possibili comparti, ovvero delle aree (anche non vicine tra loro) da destinare ad attività urbanistica ed edilizia e nelle quali ci siano le caratteristiche (sia materiali sia di proprietà) adatte all’attuazione dell’approccio perequativo;
• esplicitazione degli obiettivi generali e specifici dei programmi d’intervento che possono essere attuati in tali aree e definizione dei criteri di valutazione;
• promozione della presentazione di alternative di intervento (es.: bandi) per uno stesso comparto da parte di soggetti (privati, pubblici, pubblico-privati) che propongono proposte di progetto;
• valutazione delle proposte presentate sulla base di una procedura trasparente e di criteri predefiniti e riconosciuti.
  Per ogni proposta di progetto viene stilato un giudizio di recepimento e di inclusione degli obiettivi comuni definiti per i piani d’intervento in ambiti di perequazione (compilazione di una graduatoria di soddisfacimento dei requisiti delle proposte);
• selezione del progetto (o dei progetti) più coerente con gli obiettivi di piano d’intervento e che soddisfa maggiormente i criteri di valutazione; in grado di garantire autonomia e correttezza della scelta politica per la realizzazione dell’intervento di piano.

2.4 Perequazione: fasi e metodo

Per l’applicazione del principio perequativo, attraverso un sistema innovativo di pianificazione, devono essere quindi seguiti alcuni passaggi fondamentali:

1. Delimitazione delle aree: individuazione delle aree di trasformazione urbanistica e delle aree che saranno oggetto di perequazione.
   In questa fase, risulta importante effettuare un confronto con le previsioni urbanistiche del piano vigente non ancora attuate.
   Infatti, vanno individuate le aree nelle quali sono già state individuate funzioni urbane (anche se non ancora realizzate o con piani attuativi in corso) e le aree che il nuovo piano prevede di destinare a trasformazione urbanistica.
2. Classificazione delle aree destinate a trasformazione urbanistica: analisi delle caratteristiche di fatto (condizioni reali di utilizzo e localizzazione) e di diritto (NTA vigenti nell’area) dei suoli, attraverso un processo partecipativo per una classificazione condivisa con gli attori rilevanti. Definendo le caratteristiche specifiche e di localizzazione dei suoli, nonché le destinazioni d’uso attribuite dal piano precedente, si possono stabilire le categorie nelle quali può essere suddiviso l’ambito di trasformazione urbanistica.
3. Attribuzione degli indici edificatori: assegnazione delle capacità edificatorie per i privati, ovvero determinazione della quantità edificatoria (restrittiva o più elastica) in base ad un confronto tra le parti sulle forme di sviluppo urbano delineato dall’Amministrazione e sulle modalità di attuazione (indici e strumenti).
   Per gli ambiti di trasformazione nei quali si vogliono incentivare gli obiettivi di politica abitativa, si possono prevedere un indice perequativo per la realizzazione degli interventi di edilizia residenziale ed un indice aggiuntivo per la realizzazione di edilizia da destinare al mercato di affitto da gestire con l’amministrazione. Il valore dell’indice sarà definito dall’Amministrazioni, di concerto con tutti i soggetti che condividono i principi guida del Piano Direttore, in base alle caratteristiche del contesto urbano e delle peculiarità locali.
   Per gli ambiti nei quali si vogliono invece tutelare le caratteristiche ambientali, si attribuirà un indice basso, più restrittivo.
4. Individuazione degli strumenti operativi per la gestione dei comparti: definizione dei comparti perequativi; definizione delle regole di utilizzo dei diritti edificatori; integrazione delle regole di perequazione con le altre regole di trasformazione urbana; individuazione degli strumenti attuativi per l’attuazione delle previsioni di piano per le aree di trasformazione urbanistica (comparti).
   Generalmente, gli strumenti d’attuazione sono i piani attuativi di iniziativa privata.
   Per le aree di piccole dimensioni può essere semplificato l’iter di progettazione, consentendo interventi edilizi diretti con solo progetto planivolumetrico di sviluppo convenzionato e concordato con l’Amministrazione competente.
   
   

   I comparti perequativi possono essere:

   • comparti continui, dove i diritti edificatori sono utilizzati nello stesso ambito;
   • comparti discontinui, dove i diritti edificatori vengono trasferiti in una porzione di un altro comparto urbanistico, in quanto le finalità dell’Amministrazione per l’ambito sono diverse, ovvero d’uso pubblico e collettivo (es.: Comparti perequativi per le attività produttive nella Valdaso.

      

     Allo scopo di stabilire regole edilizie chiare, le aree di trasformazione, articolate in comparti, sono suddivise in tre zone funzionali:

     • zone a superficie edificabile
     • zone a verde con valenza ecologica e di percolazione
     • zone a verde pubblico di compensazione

      

     La percentuale da destinare ad ogni zona specifica (residenziale, verde pubblico, verde a valenza ecologica) dipende dalle classi urbanistiche nelle quali è stata suddivisa l’area di trasformazione urbanistica.
     
     In caso di aree di trasformazione di piccole dimensioni (con superfici modeste), invece di prevedere al cessione di suoli, si può intervenire con altre soluzioni:

     • richiesta di un contributo finanziario in cambio dei diritti edificatori concessi (monetizzazione della cessione di aree);
     • richiesta di un contributo in forma di interventi di interesse pubblico e collettivo.

Le schede progettuali che costituiranno parte integrante del nuovo piano regolatore forniranno anche le informazioni necessarie in merito ai requisiti necessari per il raggiungimento dei requisiti ambientali, urbanistici ed edilizi del piano.

Per definire una nuova zonizzazione nei piani comunali (ma anche a scala territoriale), andrà integrata la zonizzazione classica, basata sulle Zone Territoriali Omogenee (ZTO), con le zone di perequazione urbanistica, includendo gli ambiti di trasformazione individuati a prevalente destinazione residenziale o produttiva nelle rispettive ZTO classiche (ZTO C e D) come una sottoclasse speciale.

Per garantire il raggiungimento degli obiettivi della qualità ecologica, ambientale e paesaggistica del territorio (comunale e/o provinciale), in particolare nelle aree interessate dalla presenza di ambiti di pregio o molto sensibili, ogni Amministrazione può prevedere la creazione di ambiti di trasformazione urbanistica di riserva.
Con queste aree aggiuntive, attraverso l’attuazione del meccanismo della perequazione, possono essere ceduti ambiti con diritti edificatori in cambio di proprietà private con attività localizzate in zone improprie.
In questo modo, si attribuiscono ai proprietari crediti edilizi a compensazione urbanistica per la cessione di un’area critica da riqualificare o tutelare.

Come anticipato nella lista di possibili strumenti attuativi per la perequazione, i programmi complessi (programmi integrati) rappresentano una soluzione per superare la rigidità della zonizzazione classica ed integrare le regole dello zoning con la classificazione degli ambiti dei comparti di perequazione.

La perequazione urbanistica può essere intesa, quindi, come uno strumento di gestione di progetti attuativi e di trasformazione urbanistica.
Amministrazioni e proprietà devono avere molteplici strumenti per poter governare le trasformazioni del territorio in maniera sinergica e condivisa.

In caso di strutturazione degli strumenti di pianificazione in piano strutturale/d’indirizzo ed in piano operativo, le fasi della perequazione saranno suddivise in relazione della valenza strategica o attuativa della fase da attivare.

Nel piano strutturale, la perequazione individua le aree di trasformazione, classifica ogni area in zone omogenee, stabilisce ed attribuisce ad ogni zona un indice perequativo di edificabilità.
Invece, sarà compito del piano operativo attuare ed integrare il principio di perequazione nel piano attraverso strumenti attuativi (es.: programmi integrati) e, quindi, promuovere i progetti di trasformazione e riqualificazione urbanistica (in funzione delle priorità dell’Amministrazione).

Nel piano strutturale, in base agli obiettivi del piano ed alle disponibilità dell’Amministrazione, la perequazione potrà essere distinta in perequazione fondiaria (trasferimento di diritti edificatori dalle proprietà private che l’Amministrazione vuole acquisire per progetti di recupero ad ambiti di trasformazione) e perequazione integrata (concessione dell’Amministrazione della possibilità di realizzazione di un progetto edificatorio da parte del privato con obbligo di realizzazione di infrastrutture e attrezzature collettive).

La perequazione rappresenta un sistema di regolamentazione che promuove ed incentiva le trasformazioni urbanistiche e non prescrive rigidamente nuove norme di pianificazione territoriale.
È uno strumento che consente di ridefinire ed adattare i contenuti della normativa urbanistica locale in maniera flessibile alle condizioni variabili delle trasformazioni che caratterizzano il territorio.
Il piano può essere, quindi, aggiornato e adeguato allo stato della nuova situazione.

Gli strumenti perequativi, i programmi complessi negoziati (il piano perequativo stabilisce le condizioni generali dei programmi integrati per completarli con le regole della perequazione), evolvono assieme allo sviluppo della città Pubblica (rappresentata da strutture, infrastrutture e servizi pubblici collettivi).
I nuovi strumenti di pianificazione negoziata non eliminano la zonizzazione classica, ma si integrano ad essa, incentivando una trasformazione condivisa.

Con l’attuazione di un sistema perequativo, l’Amministrazione condivide le scelte di piano e di trasformazione urbanistica del territorio con le proprietà e con tutti gli altri soggetti che partecipano allo sviluppo del piano.
In questo modo, tutti gli attori rilevanti del processo di pianificazione sono tenuti a ragionare sinergicamente sui contenuti e sui principi del piano e sulle modalità di sviluppo urbano.

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