…: PIANO DIRETTORE E PEREQUAZIONE TERRITORIALE DELLA VALDASO:
STRUMENTI DI ATTUAZIONE PER LA PIANIFICAZIONE AMBIENTALE :...
PARTE II – PEREQUAZIONE TERRITORIALE

1. PEREQUAZIONE TERRITORIALE E STRUMENTI SOVRACOMUNALI

Caratteristica delle trasformazioni del territorio di molte regioni italiane è stato (ed ancora è) lo sviluppo diffuso, e non governato a scala territoriale; fenomeno definito in urbanistica come urban sprawl.
Gli effetti negativi di questo sviluppo urbanistico indiscriminato hanno dato origine ad una pianificazione frammentata e non coordinata, dove insediamenti ed infrastrutture non si integrano ma si ostacolano ed intaccano le risorse ambientali.

L’attuazione del principio di perequazione urbanistica a scala sovracomunale può essere possibile attraverso l’applicazione a scala territoriale di tale principio.
La perequazione territoriale si basa sulla condivisione a livello sovracomunale degli obiettivi da raggiungere (a livello territoriale e locale) e delle risorse finanziarie disponibili.

Gli strumenti per rendere concreta la perequazione anche ad una scala più ampia del singolo comune sono gli Accordi Territoriali tra Comuni e Provincia per concordare gli obiettivi e le scelte strategiche comuni, coordinare l’attuazione delle previsioni dei piani urbanistici, prevedere l’istituzione di un fondo di compensazione per il finanziamento di azioni ed interventi concordati e di interesse condiviso.

L’applicazione della perequazione a scala territoriale è la conseguenza di trasformazioni urbanistiche del territorio e di fenomeni pianificatori che hanno reso necessario ragionare ad un livello più ampio.

I presupposti della perequazione urbanistica territoriale sono quindi:

• lo sprawl urbano che determina dispersione degli insediamenti produttivi e residenziali e causa, quindi, eccessivo uso del suolo e delle risorse disponibili, mancato sfruttamento di economie di scala e di agglomerazione dovute alla reciproca vicinanza di attività e residenze, minore coesione delle comunità locali e mancanza di coerenza tra le scelte pianificatorie alle differenti scale di governo;
• risorse economico-finanziarie dei comuni che condizionano l’attività amministrativa in funzione della disponibilità e mancanza di coordinamento tra amm.ni locali (Comuni), con loro autonomia nella definizione delle entrate connesse alle modalità d’uso del territorio, ed enti che hanno la competenza nelle scelte di pianificazione territoriale ad una scala superiore e che devono compensare gli effetti (esternalità) prodotti a livello sovracomunale (Provincia);
• nuove competenze per la Provincia come conseguenza della legislazione anni ’90 che riforma le autonomie locali, soprattutto in materia di pianificazione territoriale, difesa del suolo, tutela e valorizzazione ambientale, trasporti e mobilità;
• valorizzazione del PTCP di nuova generazione per la valenza ambientale, ecologica e paesaggistica.

Tutti questi elementi hanno determinato la possibilità e la necessità di compensare gli effetti a scala comunale di determinate scelte pianificatorie a scala sovracomunale, attraverso la condivisione dei vantaggi e dei benefici finanziari ottenuti da altri soggetti istituzionali.

I benefici da condividere possono essere quindi ridistribuiti anche con la concessione di diritti edificatori e crediti edilizi come compensazione urbanistica per comuni che “subiscono” dei costi per la collettività.
I nuovi crediti di compensazione possono essere sfruttati in ambiti predefiniti, in maniera concertata e condivisa, così da tutelare e valorizzare aree di interesse collettivo sovracomunale o da recuperare aree dismesse.

Attraverso lo strumento degli “accordi territoriali” possono essere definite procedure ad hoc per concordare obiettivi e scelte comuni, per coordinare l’attuazione dei piani attuativi a scala comunale.

La realizzazione degli obiettivi e l’ attuazione dei piani a scala comunale, sulla base di principi di perequazione territoriale, possono essere concretizzate anche attraverso strumenti economici, quali un fondo finanziato dalle Amministrazioni locali attraverso il versamento di quote stabilite e di parte delle entrate derivanti dagli oneri di urbanizzazione o da entrate connesse a progetti ed interventi concordati.

Per l’attuazione degli accordi, il ruolo principale viene assegnato alla Provincia che promuove la loro realizzazione e degli di interventi, a scala sovracomunale, previsti dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).

Gli Accordi Territoriali sono un valido strumento per attuare la pianificazione perequata degli “ambiti produttivi d’interesse sovracomunali” e dei “poli funzionali e di attività miste d’interesse territoriale”.

Nei casi di interventi sovracomunali che generano entrate, ovvero gli oneri di urbanizzazione dovuti al Comune in cui è localizzata l’opera, con gli Accordi Territoriali si stabilisce che questi introiti vengano assegnati alla realizzazione di impianti, strutture, infrastrutture o servizi di rilevanza sovracomunale.

In questo modo, si riescono a distribuire tra i Comuni interessati e la Provincia, le esternalità (positive e negative) prodotte da scelte effettuate dalle Amministrazioni locali e di rilevanza sovracomunale.

I principali benefici legati all’utilizzo gli accordi territoriali ed i relativi fondi sono:

• maggiore efficienza localizzativa di interventi e servizi d’interesse sovracomunale e, quindi, maggiore equità territoriale e trasparenza nelle scelte urbanistiche;
• minori conflitti (e maggiore possibilità di raggiungere un consenso elevato)in riferimento all’attuazione delle scelte del PTCP;
• possibilità di dotare gli ambiti intercomunali (produttivi, artigianali, commerciali, di servizi) delle migliori tecnologie ed attrezzature disponibili per il miglioramento ambientale e per la riduzione dell’inquinamento connesso all’intervento, per la riqualificazione di aree dismesse e degradate, per la realizzazione di aree produttive sulla base dei principi delle “aree ecologicamente attrezzate”.

La direzione delle strategie perequative e, quindi, i soggetti coinvolti per l’attuazione della perequazione urbanistica classica e della perequazione territoriale sono differenti.
A scala comunale, la regia è orizzontale (tra provati proprietari delle aree di trasformazione urbanistica).
A scala sovracomunale, pur mantenendo la regia orizzontale, ma si parla di sussidiarietà orizzontale, ovvero di rapporto di collaborazione e interazione tra enti preordinati all’attuazione del principio di perequazione territoriale (comuni e provincia).

Di seguito viene illustrato un breve schema comparativo tra la perequazione urbanistica (a scala comunale) e la perequazione territoriale (a scala sovracomunale).

Schema di sintesi e confronto

Fonte: estratto prospetto documento ERVET “La perequazione territoriale in Emilia Romagna. Esperienze, problemi e prospettive” (Ottobre 2005)

2. ATTUAZIONE DEL PIANO TERRITORIALE DELLA VALDASO: IL RUOLO CENTRALE DELLA PROVINCIA

Per l’attuazione della perequazione territoriale, a scala sovracomunale, la Provincia deve introdurre nuovi elementi di equità e concertazione nello strumento di piano provinciale (PTCP).
La provincia sta diventando, infatti, un vero e proprio punto di incontro ed unione di molteplici interessi sovracomunali.
Questo nuovo ruolo di attore principale che assume la provincia e la corretta applicazione dei principi perequativi a scala sovraordinata possono portare ad:

• una migliore gestione dei conflitti per la definizione delle scelte urbanistiche d’interesse prioritario (es.: localizzazione di nuovi poli produttivi),
• armonizzare i divari esistenti tra realtà locali appartenenti allo stesso ambito territoriale,
• un coordinamento ed un controllo delle “competizioni” di mercato,
• una semplificazione dei processi decisionali (l’inclusione degli interessi collettivi nella definizione delle scelte di piano riduce i contrasti con gli attori del processo di piano)
• una concertazione e un consenso nelle scelte tra soggetti istituzionali; quindi collaborazione tra enti che influenzano il processo pianificatorio.

Con l’introduzione nelle norme di piano (prescrizioni, vincoli e direttive) dell’Accordo Territoriale, la Provincia può imporre ad associazioni o unioni di comuni di accordarsi sulle regole di pianificazione e gestione di ambiti produttivi che interessano i comuni associati.
L’accordo pone le basi per una politica provinciale, condivisa a livello sovracomunale (raggruppamento di più comuni, valli, bacini, ...).
Per l’ambito specifico della Valdaso, l’accordo tra amministrazioni può interessare le aree produttive.

Un accordo territoriale dovrebbe definire:

• gli assetti urbanistici delle aree produttive,
• le esigenze e modalità per l’adeguamento e il potenziamento delle infrastrutture
• le regole e gli interventi per la realizzazione di aree ecologicamente attrezzate (per garantire qualità ambientale ed ecologica dei nuovi interventi e delle nuove strutture),
• la costituzione, da parte dei comuni interessati, di un fondo di compensazione per la realizzazione delle opere di interesse sovracomunale.
  Il fondo deve essere costituito dagli oneri di urbanizzazione e dalle altre entrate fiscali (es.: ICI) relative alle nuove aree produttive.

Con l’introduzione dell’Accordo Territoriale e del fondo di compensazione tra i comuni che scelgono di riunirsi in Associazione o Unione, nuovi progetti di aree produttive, artigianali, commerciali, di poli funzionali possono essere realizzati solo se viene raggiunta la condivisione di benefici (ricadute positive di mercato, entrate finanziarie) e costi (costi ed oneri a livello sovracomunale).

Nell’accordo, si può stabilire (in seguito allo svolgimento di un processo decisionale partecipato) anche l’individuazione di un ambito produttivo di espansione, nel quale trasferire progressivamente le altre aree industriali ed artigianali, esistenti o nuove.
Per le aree già realizzate o in fase di attuazione, si può stabilire, inoltre, l’impossibilità di ampliare gli impianti e le attività.
Successivamente, per gli insediamenti contermini a zone residenziali, si può prevedere anche la riconversione delle aree più vecchie e caratterizzate da attività produttive non compatibili con la residenza, trasformandole in aree a verde, residenziali e di servizi.

Attraverso l’accordo territoriale tra enti pubblici (Comuni, Provincia e/o Regione), può essere definita anche una pianificazione integrata e comune del territorio di competenza, programmando la predisposizione di un piano strutturale d’indirizzo per l’ambito d’interesse comune.
Con questo strumento possono essere delineate in modo condiviso le strategie di sviluppo, individuati gli obiettivi (generali e specifici) da raggiungere e concordate le scelte che possono avere ricadute sovracomunali; il tutto per ottenere una pianificazione complessiva e sensibile del territorio.

L’accordo territoriale definisce, quindi, nei suoi contenuti:

• I caratteri qualitativi che l’ambito di trasformazione (ad esempio ambito produttivo) deve assumere per essere realizzato.
  L’ambito di trasformazione è l’area di perequazione territoriale nella quale viene trasferito il progetto d’intervento (ad esempio: realizzazione di un polo produttivo), da un’area sensibile ad un’area più idonea.
• Gli interventi e le opere necessarie per la nuova zona di trasformazione oppure per l’eventuale riqualificazione dell’area dismessa destinata a trasformazione urbanistica, dove è prevista la localizzazione dell’intervento.
• Le opere di compensazione per minimizzare gli impatti negativi che possono derivare dall’attuazione del progetto. Le compensazioni devono essere previste, sia nell’area di progetto sia nei territori dei comuni inclusi nell’accordo ed interessati dagli interventi di trasformazione urbanistica di carattere sovracomunale.

Nel caso specifico della Valdaso, le Amministrazioni Comunali della valle e la Provincia possono individuare, in maniera concertata e condivisa, le linee d’indirizzo per la pianificazione coordinata, coerente e sostenibile della valle.
Con un piano d’indirizzo sovracomunale, gli enti competenti possono programmare, pianificare e gestire la trasformazione urbanistica del proprio territorio, definendo così anche le aree destinate ad espansione e compensazione urbanistica, a tutela e recupero ecologico-ambientale.
Con lo strumento d’indirizzo possono essere individuati e proposti anche strumenti e meccanismi urbanistici (crediti edilizi, compensazione urbanistica, ...) ed economico-fiscali (fondi di compensazione, incentivi fiscali in cambio di opere pubbliche, ...) per l’attuazione delle previsioni di piano.

Con la concertazione e la pianificazione integrata del territorio, sulla base dei principi di equità e trasparenza, si può quindi individuare una serie di regole per stabilire la localizzazione più idonea di “ambiti conflittuali”, quali sono le aree produttive ed industriali.

La perequazione urbanistica e la perequazione territoriale (a scala sovracomunale) consentono di impiegare nella pianificazione un approccio che si basa sul rispetto di peculiarità di fatto (caratteristiche fisiche, uso del suolo) e di diritto (caratteristiche urbanistiche, zonizzazione) di un territorio, nonché sull’equa distribuzione dei diritti edificatori tra proprietà, limitando l’incertezza della zonizzazione classica del PRG.
In questo modo, ambiti territoriali sensibili privati possono essere recuperati e tutelati e, al contempo, possono essere garantiti crediti edilizi a proprietà altrimenti “danneggiate” da progetti complessi d’interesse collettivo.
Anche lo sviluppo economico e l’espansione di aree produttive (per l’insediamento di nuove attività artigianali e commerciali) possono trovare un compromesso con le esigenze di tutela paesaggistica ed ambientale, grazie alla possibilità di scambio urbanistico.

La pianificazione in forma associata, tra comuni e provincia, permette di definire quindi uno strumento strategico per la gestione di questioni rilevanti e d’interesse sovracomunale, quali la localizzazione delle aree produttive ed artigianali nuove, dei poli funzionali, dei poli di interscambio, delle zone residenziali di espansione urbana, la tutela di ambiti sensibili e la riqualificazione di aree degradate.

L’elaborazione di un piano d’indirizzo comunale (Piano Strutturale) e sovracomunale (Piano Direttore) per la pianificazione delle aree produttive, prevede alcuni passaggi:

• inquadramento di ambiti produttivi, esistenti e di progetto (classificazione aree);
• individuazione delle infrastrutture e dei requisiti necessari per adeguare le aree produttive alle richieste della normativa vigente in materia di salvaguardia del territorio, dell’ambiente e del paesaggio ed alle linee guida per le aree ecologicamente attrezzate;
• predisposizione e condivisione dei contenuti degli Accordi territoriali per coordinare le scelte urbanistiche che implicano la localizzazione di strutture sovracomunali;
• istituzione di fondi di compensazione da parte della provincia e dei comuni associati;
• adozione di una soluzione coordinata ed organica di sviluppo territoriale, ovvero condivisione a scala sovracomunale delle scelte urbanistiche in materia di aree produttive, di infrastrutture connesse, di regole progettuali;
• definizione degli indici edificatori di trasformazione per attribuire la capacità edificatoria idonea all’area privata inclusa nell’ambito di perequazione.

È importante rilevare che l’attuazione di un piano d’indirizzo (sovracomunale, ma anche comunale), secondo il principio di equità distributiva, ovvero attraverso la perequazione territoriale, implica l’applicazione di strumenti di pianificazione negoziata (Programma Integrato d’Intervento, Programma di Riqualificazione Urbana, Programma di Riqualifica Urbana e Sviluppo Sostenibile, ...).

Questi strumenti hanno in comune il principio dell’integrazione di contenuti tecnici e discussione costruttiva tra attori in gioco (pubblico e privato).

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